根据高检院关于滥用职权罪立案标准的第4项规定，“造成恶劣社会影响”是滥用职权罪的立案标准之一，由于该标准是个弹性概念，自身缺乏明确具体的规定，可操作性较差，各地检察机关在适用时尺度不一，认定不便，严重影响了检察机关与职务犯罪的斗争。笔者结合近几年我市检察机关以此标准所办理的滥用职权案件，就如何界定“造成恶劣社会影响”谈几点粗浅的看法。

    一、 “造成恶劣社会影响”的内涵

    按照通常的解释，“造成恶劣社会影响”是指国家机关工作人员在公务活动中，滥用职权，严重损害国家机关的形象，引起群众不满，影响了一定地区社会的稳定等等，至于什么情况属于造成恶劣社会影响，由司法机关根据案件的具体情况，具体把握。

    滥用职权罪属于结果犯，根据通说，刑法意义上的危害结果是指犯罪行为对某罪直接客体造成的危害。从结果性质分，危害结果包括物质性结果和非物质性结果两大类。所谓物质性结果是指能够经过行为的物理作用，引起对象的有形变化的结果，如滥用职权罪立案标准第1项至第3项规定的：造成人身的伤害、死亡，财产的损失，企业的亏损、破产等等；所谓非物质性结果是指犯罪行为造成的没有物质形态的结果，或称无形结果。如“造成恶劣社会影响”即属于该类范畴。在司法实践中，无形结果不易认定，因为其表现形式不具备物质性结果那样的单纯性、直观性和可计量性，需要通过对群众心理、社会舆论、社会秩序等社会因素的综合考察才能得出结论。笔者认为，认定“造成恶劣社会影响”可从以下几个方面把握：

    首先，认定“造成恶劣社会影响”应紧紧围绕滥用职权罪所侵害的客体。一般认为，滥用职权罪侵害的客体是国家机关的正常职能活动。出于公共管理的客观需要，国家法律法规赋予其工作人员一定的职权，进行正常、必要的职能活动，以实现社会秩序良性运转的目的。但国家机关工作人员在公务活动中，违背职务的正当性要求，滥用职权，势必使一定地区的国家机关的正常职能活动遭到严重侵扰，大大降低了社会公众对国家机关的权威性和可信度，社会秩序也不可避免地受到严重影响。如果说造成人员伤亡、经济损失更多地体现了公民人身、财产权利以及公共财产被侵犯，是间接反映了对国家机关正常职能活动的影响的话，而“造成恶劣社会影响”则是直接地对国家机关正常职能活动的严重妨碍或侵害。

    其次，认定“造成恶劣社会影响”应以当地实际为标准。滥用职权罪立案标准第1项至第3项规定的内容，具有统一性、普遍性，但“造成恶劣社会影响” 不宜强求非得造成全国性的影响，因为其自身概念的模糊性，加上我国地域辽阔，地区差异较大，某些事项具有一定的地方性、专属性，比如滥用职权严重导致某一地区移民工作的无法顺利进行等。

    最后，应防止把“造成恶劣社会影响”泛化的现象。“造成恶劣社会影响”有特定的内涵，并非口袋条款，而司法实践中存在着一种倾向：将该罪立案标准第1项至第3项规定之外的内容，统统纳入“造成恶劣社会影响”的范围。这样使真正的口袋条款第5项成为虚置。如xx市看守所所长霍某，从2000年4月至2001年3月，违法决定放出17名在押罪犯为本所销售洗衣粉，其中一人犯下强奸罪（被判刑15年）。司法机关认定该案时，均适用“造成恶劣社会影响”，但笔者认为，霍某滥用职权行为已导致严重的后果（发生严重犯罪行为），这不是“造成恶劣社会影响”的内容所能涵盖的，因此在立案标准未将此情节修改为一独立条款之前，该案应适用立案标准第5项：其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

    二、 “造成恶劣社会影响”的表现形式

    认定“造成恶劣社会影响”因地而异，所以确定一个明确、具体、统一的标准并不适宜，然而，这并不妨碍通过对“造成恶劣社会影响”案件规律的探索，依然可以发现该类案件一些可以具体考察的、显露在外的表现形式，这些表现形式可以看作是“造成恶劣社会影响”的一种浓缩，有利于司法部门正确地认定。当然，在一些情形下，完全缺乏外在表现形式的情况也是客观存在的。笔者结合司法实践，认为可以从是否存在明显、外在的表现形式这两个方面去考察：

    （一）存在明显、外在的表现形式的情况

    1、传播媒体的报道。这是实践中检察机关认定“造成恶劣社会影响”主要的有时甚至是唯一的标志。当前传媒业的发展日新月异，触角无处不在，深刻地影响着大众的社会观念和行为。通过传媒像报刊、广播、电视、网络对滥用职权行为的宣传报道，会产生较强烈的社会反响，国家机关的不良形象得以广泛传播，从某一地区扩展到全国，甚至波及海外，使大众对国家机关工作人员及其公职行为的信赖指数下降，有的还引起群体性的上访事件，严重妨碍了国家法律政策的充分、有效地贯彻落实。传播媒体的报道，社会舆论的巨大压力，往往成为政府、司法机关查处案件的先导，有时，一个事件是否能够得到查处，与传媒报道所造成的巨大社会反响有着密切的联系。如屈、谢分别系×镇派出所所长、民警。2000年7月，谢、屈在对一卖淫女周某进行审讯时，周供认曾与一年轻男人发生过卖淫行为。于是周被带到该镇街上指认嫖客，周指认一大学生赵某是曾与其发生过性关系的嫖客。赵即被带至派出所接受讯问，由于赵否认嫖娼，谢便对其进行体罚和殴打，赵被迫承认。在未办理任何手续的情况下，赵被留置。随后，屈、谢发现询问赵与周的笔录中的重要情节明显不吻合，屈便对周的笔录予以涂改，指示谢制造虚假证词，并将该虚假案件上报县公安局。该案经记者采访，通过当地晚报的披露，引起了强烈的社会反响，多家报纸和网站纷纷转载和加以评论。

    2、致使某项重要工作无法正常进行。如田某系×乡乡长，1999至2000年，田在明知所办移民手续内容虚假的情况下，未经集体研究，擅自签订合同，并违规发放移民安置费，致使10户34名移民无法外迁，给该地区移民的外迁安置及后继工作造成了不良影响。移民工作地区性强，政策性高，如果处置不当，将直接影响到移民的衣食住行，易引发群体纠纷，从而对社会稳定构成了很大的隐患。上述田某的行为就是一个鲜明的例证。不过，应注意并非任何导致工作无法正常进行的行为均可以认定“造成恶劣社会影响”，需结合行为本身的性质、特殊性、该行为对本地区造成影响的程度等因素进行综合考虑。

    此外，出现较大规模的群体性的上访事件、导致流血冲突、致使一定范围内群众的生活起居受到重大影响等事件，也可以构成“造成恶劣社会影响”的表现形式，这较多地发生在诸如拆迁等涉及广大人民群众利益的社会敏感问题方面。

    （二）缺乏明显、外在的表现形式情况

    在缺乏传媒报道，案件事实并未广为人知效以及其他具体可见的表现形式的情况下，认定“造成恶劣社会影响”应主要从行为人所实施的犯罪行为及其具体情节出发，考察它在可能的范围内对国家机关的正常职能活动施加的严重危害，认为达到了应追究刑事责任的程度，即可认定恶劣社会影响已产生，而不可能等待具体查明是否产生了这种结果才作出结论，换言之，该类案件结果的认定只能是观念上的认定。如雷某系×派出所所长，2000年9月至2001年9月，雷某利用职权及与上级公安局有关部门领导的个人关系，领取尚未加盖印章的空白边境证254300份，进行买卖，从中获利20余万元。在该案中，雷某买卖空白边境证所产生的危害后果，难以具体认定和测量，即使从危害后果的外观上看也确实没有明显的表现形式，但雷某身为司法人员，利用职务之便，买卖国家禁止作为商品流通的物品，使国家对其失去控制，势必严重危害了国家对边境的管理秩序，所以此案的恶劣社会影响不论在观念上或现实上都应当承认它们是客观存在的。

    值得注意的是，认定该类情况的案件时，不应把危害行为自身所固有的引起客体损害的必然性和可能性，当成一种危害结果，即雷某买卖尚未加盖印章的空白边境证的行为及其内含的性质与该行为必然或可能产生的结果，是两个完全不同的范畴，前者是可以通过事实予以具体考察的，而后者纯粹是靠司法人员的主观认识。

    作者单位：重庆市人民检察院