加入WTO，不仅对我国的经济和政治产生深远的影响，有利于中国参与经济全球化，而且还将给中国的法治建设带来机遇和挑战，尤其在依法行政、依法执法方面面临许多新问题。

    一、WTO规则与行政执法的职能

    WTO作为世界贸易组织，是人类经济交往全球化的产物，WTO规则和运用机智如公平贸易、市场准入、透明度等实质上是市场经济的必然要求。而作为实施对外的行政执法活动，其职能必将有以下转变：

    WTO要求构建市场经济的政府职能模式。受传统计划体制的影响，我国的行政一直表现出浓厚的人治色彩，比如目前仍在一定程度上存在着政企不分、管制行政、暗箱行政等WTO要求不相适应的诸多问题。加入WTO首先意味着我国要按市场经济的要求重塑政府的行政执法职能：一是从无限政府向有限政府转变。与传统的计划经济体制相适应的是一种全能型的无限政府模式，而如果一国经济处于市场经济体制下，无论其国家性质如何，市场都要在资源配置中起基础性作用，政府权力不可避免会受到制约，成为有限政府，其关键是政企分开、放松政府管制；二是从管制行为向服务行政转变。市场经济条件下行政执法不再是一味地进行行政管制、行政命令，而应更多地承担为市场和企业提供服务、协调社会秩序的角色，而且服务对象不仅是本国市场和企业，还将扩大到各成员国及跨国公司、企业集团等。

    WTO要求行政职能面向全球化。WTO是经济全球化的产物，同时又促进了全球化。全球化导致了各国间相互依存，改变了政府行为环境。一国政府的宏观经济政策，诸如产业政策、财政政策、货币政策、汇率政策等受到其他国家宏观经济形式及政策的影响。同时，政府职能要调整和作用的范围不仅是一国的利益和问题，这就对行政职执政活动提出了更高要求和更多内涵。中国作为发展中国家政府行政创新的重要内容就是公共管理机制与国际接轨。这主要是指遵循市场经济发展的一般规律，逐步向国际规则靠拢的行政管理机制、职能及运行的范围、准则和方式等。金融体制、财税体制、外贸体制的改革，重点就是创新行政运行机制，与国际规则接轨。（1）

    二、WTO与行政执法的依据

    行政执法要依法行政，加入WTO后作为行政执法依据的“法律”将有许多变化：

    WTO协议作为国际条约将成为行政执法的依据。WTO协议属于我国缔结的国际条约范畴，它应属于我国行政法律体系中的一种独特的法律形式，且按我国对待国际条约的基本态度，其效率高于国内法律、法规及规章等规范性文件，当二者的规定不一致时应优先适用国际条约的规定。但现实中，国内行政机关在执法过程中往往只认国内相关法律或法规的规定，执法人员无视或不知道国际条约的规定，直接适用国际条约的更少见。这种状况不改变，将直接影响我国政府是否遵循诺言的国际形象并给我国政府及相关当事人带来不必要的麻烦甚至国际制裁。因此，入世后必须重视国际条约作为行政执法依据的问题，提高执法人员自觉依国际条约办事的认知水平和执法水平。

    彻底改变国内行政执法依据的透明度。透明度原则是WTO确立的基本法律原则之一，它要求有关或影响货物贸易、服务贸易、知识产权保护、外汇管制的一切法律、法规、规章、法令、指令、行政指导、政策等，同其它措施都要公开，这范围远远超过了我国宪法规定的法律、行政法规和规章等规范形式。国此从我现行制度出发，执行透明度有三个方面问题：第一是宪法规定的法的规范形式即法律、规范、规章的公布问题。《立法法》将上述的公布作为立法程序的一个组成部分和生效条件并且规定了公布的载体形式和标准文本形式，它们的公布性和易于获得性是有法律保障的；二是普通行政规范性文件的公布。据我国宪法和行政组织法，行政机关的管理方式除了发布行政法规和规章以外，就是发布决定、命令或指示（《行政诉讼法》第十二条概括为“有普遍约束力的决定、命令”）。《立法法》没有将这一形式纳入。现实的做法是根据普通行政管理程序进行，由行政首长决策指定，根据实际需要确定是否向社会公开。法律有特别要求的除外。对此，在制定统一的行政程序法之前，可在全国人大常委会批准加入WTO的决定中重申中国议定书中的承诺；三是其他行政措施及行政程序的功能问题。在世贸协定中经常中被捉到的还有一个问题，就是所谓“行政实际做法”或者“行政惯例”，在贸易政策审查机制中也提到纳入审查机制的包括“惯例”。它在中国的宪法和组织法中没有形式的地位，但是却很难说在实际中不存在，很难脱离所谓“其它措施”的范畴。这就要求对有惯例作用的行政决定或司法判例应当公布。

    行政执法的法律依据要及时废、改、立。首先是废止一些有碍于WTO协议实施的过时法律、规则和规章等。由于我国目前实施的法律、法规、规章及其它规范性文件，有些是在计划经济时代制定的，它们已明显不适应市场经济和外向型经济发展的要求甚至起到阻碍和破坏作用，如一些关于地方保护主义或部门保护主义的法规、规章及其它规范性文件等必须予以尽快废止。其次是修改已有的与WTO规则不相适应的规定。承诺对外开放的服务领域的各类法律法规和规章及具体条款，如金融法、税法、保险法、价格法、证券法、外资企业法、海关法、知道产权法、律师法等。这些修改既要符合WTO的国民待遇。最惠国待遇，公平贸易（反倾销、反补贴）、关税减计、透明度等基本原则，还应符合WTO对某些方面的具体要求。最后是创制新的法律规范。对现行法律、法规及规章尚未规定而WTO又要求制定的事项，则必须及时创制新的规范。以反倾销为例，中国应认真研究WTO《反倾销协议》，尽快制定有关保障措施的法律法规，建立产业诉讼机制和规范的调查程序。此外，投资法、外资银行法、商业秘密法、政府采购法、反垄断法等法律均应加紧制定。

    三、WTO与行政执法行为

    WTO协议在内容上大量涉及到成员国的行政行为，总的来说，WTO要求各成员国应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例判决和决定或从事管理活动。建立在市场经济和公平贸易基础之上的WTO规则和内容要求将对行 政执法行为产生深无远的影响，尤其是如下几个方面：

    行政执法方式。WTO规则要求各成员政府放松政府管制，这是市场经济发展的趋势和要求。长期以来，种种原因造成了我国政府行政管制多而服务少、命令多而引导少，行政执法方式多是强制、命令型，而缺乏温和、服务型的行为方式。入世以后，我国应按WTO的要求重塑政府职能及执法方式，改造传统的单方面、强制性、不透明性、程序缺乏等为主要特征的管制方式与结构，建立新的政府体制与行政方式，主要表现为行政指导、行政合同、特许经营、区域竞争等激励性方式。具体来说，WTO协议中涉及的行政行为方式主要有：行政调查（行政检查）、行政处罚（如海关行政处罚）、行政许可（如进口出口许可）、行政确认（如卫生检疫、对学历及资格的承认等）、行政征收（包括关税、国内税以及其他规费等的征收）、行政给付（或称行政物资帮助，如关于政府补贴等规定）、行政合同（如政府特许经营合同即BOT）以及行政指导等方式。其中有些方式在目前我国行政执法中还缺乏应有的地位和适用领域，如行政合同、行政指导等行为方式，而有些方式在国内尚未纳入法律调整的范围或没有统一的规范。总之，WTO对我国行政行为提出的挑战关键在于种种恰当行政行为方式的确定及实施。

    行政执法主体。成员国政府有义务采取一切可能的“合理措施”对世界贸易组织规则进行统一和实施，而不管成员中的国家结构制度是什么类型。（2）在国际关系上，国际事务活动由中央政府或政府机构代表进行，它们所作的承诺、所参与或缔结的条约适用于一国全体。1994年《关税与贸易总协定》第24条第12款明确要求：“缔约国应采取一切可能采取的合理措施，保证在它的领土内的地区政府和当局及地方下政府和当局能遵守本协定和各项规定。”而且WTO协议中多次重申了非歧视性待遇原则。这就要求行政主体及其执法行为的统一性。以往我国行政机关之间权限不清、职能混乱，造成行政执法权利横越向太分散，政出多门、互相扯皮、互相推诿或者画地为牢（如地方保护主义部门保护主义）以及“上有政策下有对策”的现象屡见不鲜，从而影响了国家法律法规及政策的贯彻实施。因此，为了保障WTO协议在国内实施的统一性和整体性，在行政主体方面，必须理顺中央与地方及各部门之间的关系，明确划分它们之间的权限和最佳范围。在这一点上，尤其需要健全和完善行政机关组织法及相关法律法规。

    行政执法程序。如Trips（《与贸易有关的知识产权协定》）第41条第2款规定：“有关知识产权的执法程序应公平、公正、它们不应不必要的繁琐或费用高昂，也不应规定不合理的期限或导致无端的迟延”。GATS（《服务贸易总协定》）第6条第4款规定：“程序本身不应成为提供服务的限制。”GATS第3条对行政行为的透明度作了规定，它要求政府有关贸易的立法、政策、行政决定或作法都必须尽可能明确公开。WTO关于行政程序公平公证公开的规定实质上体现了正当法律原则。我国历来重实体轻程序的国家，在行政执法领域盛行暗箱操作，以致于行政程序不合法、不合理从而侵犯相对人的合法利益，入世后的这种情况必须加以改善。这里应着重注意以下两个方面：一方面应尽快制定统一的行政程序法，这不仅是加入WTO的需要，也是中国自身的政治、经济、文化发展的需要。对政府的公开、透明作出一般性、原则性的规定，有利于协调各政府部门的工作，同时也有利于一般民众了解并主张权利；另一方面以多种形式实现政务公开，同时赋予民众政府信息请求权。决策的过程中应当吸收市场主体及一般民众的参与，而不是政府以内部讨论的形式做出决策。决策之后的信息公布必须及时，并赋予民众信息查询权。政府设立专职的咨询机构对一切可以公开的信息都要及时准确的满足民众的查询。比如可以借助网络、电视、报纸等媒体形式实现。而行政程序公开化所带给中国的意义不仅是解决“暗箱操作”的问题，更在于对解决腐败、官僚主义和行政效率低下等问题均将产生积极的推动作用。

    注释：

    （1）臧乃康《全球化与政府创新》、《政治与法律》2001年第2期

    （2）于安《新世纪行政法的发展问题》、《法制日报》2000年2月27日

    作者单位：河北经贸大学法学院 吕中行 信阳市师河区检察院 沈 斌